Perché se ne torna a parlare oggi, invocando, da un lato, il mantenimento del principio contenuto nell’articolo 5 del Trattato istitutivo della Nato e, dall’altro, minacciandone la cancellazione? Ne parliamo in questa puntata, rileggendo insieme il testo di questo famosissimo articolo 5, anche per evitare dibattiti (come quello sul manifesto di Ventotene) tra ignoranti che non conoscono i documenti di cui parlano ma pontificano lo stesso sul loro contenuto.
Per provare a capirci qualcosa in una matassa delicata che investe problematiche politiche, militari e giuridiche, partiamo dal contesto in cui nacque l’idea di costruire un modello di Difesa comune contro il nuovo nemico, l’Unione Sovietica allora guidata da Stalin.
Preso atto di tutti i fallimenti di recuperare un rapporto trasparente e costruttivo con Stalin, i paesi occidentali, guidati dagli Stati Uniti, decisero di dar vita ad un Trattato che disciplinasse una Difesa collettiva, obbligatoria, in caso di un’aggressione da parte di Mosca. Si arrivò così a condividere una base giuridica che istituì la Nato. Il Trattato del Nord Atlantico fu firmato a Washington il 4 aprile 1949 da 12 paesi fondatori: Belgio, Canada, Danimarca, Francia, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito e Stati Uniti cui si aggiunsero nel tempo Albania, Bulgaria, Croazia, Estonia, Finlandia, Germania, Grecia, Lettonia, Lituania, Macedonia del Nord, Montenegro, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Turchia, Ungheria e da ultimo alla Svezia per un totale di 32 membri.
Una serrata negoziazione portò alla stesura del contenuto del famoso articolo 5 del Trattato. Tale articolo recita: “Le parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell’America settentrionale, sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva, riconosciuto dall’articolo 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti così attaccate, intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. Ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza. Queste misure termineranno allorché il Consiglio di Sicurezza avrà preso le misure necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali”.
I negoziatori degli Stati membri si posero anche il problema di definire convenzionalmente il significato della frase: “Attacco armato contro una o più delle parti”. Dopo una non facile trattativa tra giuristi, si condivise il testo che divenne poi l’articolo 6 del Trattato. Un articolo quindi fondamentale per l’interpretazione del contenuto del precedente articolo 5. L’articolo 6 recita: “Per attacco armato contro una o più delle parti, si intende un attacco armato (i) contro il territorio di una di esse in Europa o nell’America settentrionale, contro i dipartimenti francesi in Algeria, contro il territorio della Turchia o contro le isole poste sotto la giurisdizione di una delle parti nella regione dell’Atlantico settentrionale a nord del Tropico del Cancro; (ii) contro le forze, le navi o gli aeromobili di una delle parti, che si trovino su questi territori o in qualsiasi altra regione d’Europa nella quale, alla data di entrata in vigore del presente Trattato, siano stazionate forze di occupazione di una delle parti, oche si trovino nel Mar Mediterraneo o nella regione dell’Atlantico settentrionale a nord del Tropico del Cancro, o al di sopra di essi”.
Questo è dunque il testo dei due articoli del Trattato istitutivo della Nato che ci deve servire come riferimento per ragionare sulle minacce di Donald Trump di cancellarlo.
Volendo fare un salto di qualità rispetto ai precedenti trattati internazionali che parlavano di accordi di non aggressione reciproca o, a volte, di preventiva consultazione prima di avviare una guerra, i negoziatori del 1949 vollero introdurre un vero e proprio obbligo giuridico di Difesa collettiva. Se uno o più degli Stati membri venisse attaccato da una potenza estera (come ad esempio, la Russia di Putin… tanto per citare un caso non così accademico!) tutti gli Stati firmatari del Trattato devono garantire il loro intervento militare per difendere gli interessi del “partner” aggredito. Questo importante principio giuridico che rappresentava un qualcosa di nuovo e di molto innovativo nel diritto internazionale, trovava la sua reale efficacia in un fattore endemico del Trattato ma, sostanzialmente, esogeno dallo stesso: la circostanza che gli Stati Uniti, la maggior potenza militare del mondo, allora come anche oggi, era tra i sottoscrittori di quell’accordo ma soprattutto, dal punto di vista politico, ha sempre garantito l’esecutività di tale impegno in questi ultimi ottant’anni. Tutti i presidenti americani hanno sempre ribadito che in caso di attacco da parte di un qualsiasi nemico ad uno degli Stati sottoscrittori del Trattato, l’America sarebbe immediatamente intervenuta militarmente con tutte le intuibili conseguenze. Oggi, a distanza di ottant’anni dalla fine della guerra e a 76 anni dalla nascita della Nato, tutto il mondo deve ringraziare proprio questo strumento giuridico che ha salvaguardato la pace mondiale. Ha rappresentato un formidabile deterrente per le eventuali ambizioni di qualche Stato malintenzionato nei confronti dell’Europa o comunque degli altri Stati facenti parte della Nato. Un deterrente analogo a quello denominato “l’equilibrio del terrore” originato dall’armamento nucleare posseduto sia da Mosca sia da Washington (con i suoi alleati). L’articolo 5 della carta della Nato ha dunque rappresentato la polizza assicurativa di tutti i paesi aderenti contro il rischio di invasioni nemiche.
Forse, come ci insegna l’antropologia, noi esseri umani rischiamo sempre di impigrirci nelle situazioni favorevoli, pensando di essere ormai in una “cuccia” protetta per sempre dagli amici americani d’oltreoceano. E così, via via gli Stati membri dell’Unione Europea, hanno abbandonato l’idea di dar vita ad un proprio esercito, fidandosi che qualcuno, nella fattispecie Washington… ci avrebbe pensato lui a proteggere i nostri confini. Ci siamo anche dimenticati di una famosa frase di Charles de Gaulle, il presidente francese che aveva sostanzialmente fatto fallire il progetto ispirato dal nostro Alcide De Gasperi di realizzare il sogno di un esercito europeo comune, quando proprio nei mesi della cancellazione del CED, disse: “Non dimentichiamoci mai che l’Armata Rossa è a tre tappe del Tour de France da Parigi…”, enfatizzando così, la necessità che la Francia si dotasse di una “Force de Frappe” autonoma, in grado di costituire un deterrente se i russi fossero impazziti e volessero invadere l’Europa occidentale.
Oggi, Donald Trump, denominato da molti il “Bullo” per i suoi comportamenti schizofrenici, provocatori e sempre impostati su una negoziazione infinita e permanente con le controparti, oggi dicevamo, il Presidente americano non solo pretende che i singoli governi europei aumentino i loro investimenti nella Difesa, smettendola di sfruttare la generosità degli americani, ma minaccia anche apertamente di voler cancellare, o, come vedremo fra poco, modificare il contenuto proprio dell’articolo 5, quello della Difesa collettiva obbligatoria. Da 10 anni – da quando anche il Presidente Obama chiese a Bruxelles di far aumentare l’incidenza degli investimenti militari degli Stati membri della UE sul Pil di ogni singolo paese, almeno fino al 2% – gli europei – sostiene Trump – fanno finta di niente: promettono ma non mantengono il loro impegno, sapendo “che tanto ci siamo noi che li proteggiamo e interveniamo con il nostro esercito per tutelare la loro sicurezza e la loro libertà. Adesso basta! Dobbiamo smetterla di farci prendere in giro e sfruttare dagli europei”.
Aldilà della sorpresa per la violenza verbale di tali affermazioni, se ci guardiamo un attimo allo specchio, noi europei, non possiamo non riconoscere che il Presidente degli Stati Uniti rappresenta, molto volgarmente, un pensiero corretto e “figlio” di una indifferenza che le leadership europee hanno sempre dimostrato negli ultimi anni rispetto alle tematiche della Difesa del loro continente. La guerra in Ucraina, dovremmo augurarci, ci ha imposto di rivisitare questa nostra strategia, pigramente appiattita sulle volontà di Washington, obbligandoci a diventare consapevoli che dovremmo, prima o poi, occuparci, da soli o con gli americani di supporto, della Difesa dei nostri confini contro non così improbabili tentativi di invasione da parte della Russia di Putin. Questo vale soprattutto per i paesi dell’Unione Europea che confinano con la Russia e che vivono questi mesi con ansia, angoscia e preoccupazione per la sicurezza del loro futuro.
La Polonia, ad esempio, ha invocato l’applicazione dell’articolo 4 della carta della Nato che recita: “Gli Stati membri si consulteranno ogni volta che nell’opinione di uno di essi, l’integrità territoriale, l’indipendenza politica o la sicurezza di una delle parti, possano essere minacciate”. Il governo di Varsavia sostiene che siamo esattamente in quella situazione disciplinata dall’articolo 4 e quindi ha chiesto innanzitutto consultazioni (che ci sono state) ma anche precisi impegni di intervento di supporto, stante la continua e gridata minaccia della leadership moscovita (l’ex presidente russo Medvedev si è lasciato andare spesso in comunicati ufficiali di pura propaganda, con minacce di utilizzo delle bombe atomiche contro l’Europa!). Invocare l’articolo 4, come ha fatto la Polonia, significa chiedere alla Nato di avere un ruolo da protagonista nella diplomazia preventiva, capendo quale sia l’entità reale della minaccia percepita e studiando le vie migliori per evitare il conflitto armato. È importante sottolineare che questa azione è votata ad un approccio dialogico e di confronto tra le parti e non presenta necessariamente un’implicazione bellica e militare. La Polonia è l’ultima potenza, in ordine di tempo, ad aver invocato l’articolo 4 del Patto Atlantico, un’azione che prima di allora avevano compiuto la Turchia (ben quattro volte tra il 2003 il 2020), la Lettonia, la Lituania e la Polonia in occasione dell’invasione russa della Crimea e infine la Bulgaria, la Repubblica Ceca, l’Estonia, la Lettonia, la Lituania, la Polonia, la Romania e la Slovacchia il 24 febbraio 2022: non una data casuale, che corrisponde al giorno dell’invasione russa ai danni dell’Ucraina. Ovviamente la richiesta polacca è stata per ora respinta, ma il problema resta aperto sul tavolo.
Tre precedenti…istruttivi
Ma prima di entrare nel merito dell’attuale situazione, sia dal punto di vista diplomatico sia dal punto di vista militare, riavvolgiamo per un attimo il nastro della storia europea per analizzare alcuni precedenti in materia di Trattati internazionali analoghi a quello istitutivo della Nato. Abbiamo scelto, per ovvi motivi di sintesi, tre precedenti paradigmatici che ci illustrano, ovviamente in contesti diversi, come furono utilizzati strumenti di deterrenza contro le guerre, analoghi all’articolo 5 della carta della Nato.
1) Il primo caso che riguarda il nostro Paese, risale alla fine del XIX secolo, quando a Vienna, il 20 maggio 1882, fu firmato il Trattato denominato poi della Triplice Alleanza. Il governo italiano, nella forma e nella sostanza, per una serie di motivazioni diplomatiche ma anche economiche, si era convinto dell’opportunità di sottoscrivere un accordo con gli ex nemici del Risorgimento italiano, l’Austria e la Germania. In quel Trattato vi era uno specifico impegno di tutte e tre i sottoscrittori ad aiutarsi nel caso uno dei tre fosse diventato vittima di un’aggressione del nemico. In quegli anni bisognava arginare la potenza francese e quindi il governo italiano, “obtorto collo”, si convinse che fosse una buona idea quella di stipulare una vera e propria alleanza con nemici di sempre. Quel Trattato durò circa quarant’anni fino allo scoppio della Prima Guerra mondiale e nel complesso non lo si può ritenere uno sbaglio della nostra politica. Grazie a quell’accordo, infatti, il nostro paese poté affrontare la rivoluzione industriale in atto con le esperienze, le competenze e le risorse finanziarie di molte dinastie industriali prussiane. Ancora oggi nella storia della nostra industria dello scorso secolo, il ruolo di quegli investimenti, soprattutto tedeschi, viene sottolineato come fondamentale per la trasformazione della nostra economia da agricola ad industriale. Nel 1915, dopo un anno di neutralità, l’Italia di Salandra decise di cambiare alleanza: cestinò il Trattato della Triplice Alleanza e, in modo clandestino e per molti vergognoso, passò dall’altra parte, alleandosi con i paesi della cosiddetta Intesa e cioè Francia, Gran Bretagna e Russia. Meglio evitare il richiamo ai commenti dei giudizi dei tedeschi e degli austriaci nei nostri confronti per il palese tradimento degli impegni assunti con il Trattato del 1882!
2) Un secondo accordo internazionale che riguardò il nostro paese ed ebbe conseguenze devastanti per l’Italia, fu quello sottoscritto dai due Ministri degli Esteri della Germania e dell’Italia, Joachim von Ribbentrop e Galeazzo Ciano, a Berlino il 22 maggio 1939. Con tale accordo Hitler e Mussolini si dichiaravano amici e alleati “per sempre”, introducendo nell’articolo 3 del Patto d’Acciaio, così fu definito quel Trattato a cui aderì poi anche il Giappone, un concetto di aiuto militare reciproco in caso di aggressioni da parte di Stati terzi. In più quell’articolo 3 andava oltre prevedendo anche “una specie di obbligo” per le parti firmatarie di supportare anche azioni offensive dell’alleato se mirate a difendere gli interessi vitali del paese o comunque i suoi valori identitari di riferimento. Una dizione volutamente molto vaga e poco trasparente che poteva significare tutto (anche l’obbligo di intervento militare per supportare guerre di conquista dell’alleato) o molto meno… di tutto (solo l’obbligo di intervento militare in caso di aggressione di uno Stato terzo nei confronti di Germania o Italia). Quando il 1° settembre di quel 1939 scoppiò la Seconda Guerra mondiale, dopo l’invasione da parte della Germania della Polonia, Mussolini si trovò in grande difficoltà a dover giustificare la propria, momentanea, neutralità. Certo era offeso perché Hitler non gli aveva anticipato la notizia, ma ciò non era sufficiente per far saltare l’impegno di cui al citato articolo 3 del Patto d’Acciaio. Probabilmente, a Hitler, l’intervento in guerra dell’Italia, in quel settembre del ‘39, non importava molto: poteva fare da solo, conservando il rapporto con l’Italia e quindi sorvolando sulla nostra decisione di rimanere almeno in quel momento neutrali e non rispettosi dell’accordo.
3) Il patto internazionale segreto più famoso… e non rispettato da uno dei sottoscrittori, nella storia del Novecento, è sicuramente quello sottoscritto dai due Ministri degli Esteri, russo e tedesco, sempre quindi Joachim von Ribbentrop e Vyacheslav Molotov, a Mosca il 23 agosto 1939, circa una settimana prima, cioè, dell’invasione della Polonia. Con quel Patto, i due dittatori di Mosca e di Berlino si impegnavano ad una reciproca non aggressione, raggiungendo entrambi due obiettivi… diversi e forse opposti. Hitler si copriva le spalle per tutto il tempo che gli era necessario per conquistare il resto dell’Europa (e così accade!); Stalin guadagnò del tempo, senza illudersi troppo che il Fuhrer prima o poi lo avrebbe tradito (cosa che accade praticamente meno di due anni dopo!). Con un documento segreto, a parte, i due dittatori raggiungevano comunque un obiettivo comune: quello di condividere, almeno nel breve termine, una spartizione dell’Europa occidentale. Stalin mirava soprattutto alla Polonia e ai Paesi Baltici; Hitler, almeno apparentemente… a tutto il resto. Quel Patto durò fino al 21 giugno 1941, quando senza alcun proclama, il più grande esercito mai schierato nella storia dell’umanità, invase la Russia, con oltre 3 milioni di uomini e decine di migliaia di tanks e di artiglieria pesante.
Questi tre precedenti ci dimostrano che i patti internazionali, soprattutto se riguardano le relazioni tra due paesi, valgono fintanto che… le parti che li sottoscrivono vogliono mantenerli: se no… siano le armi a continuare le relazioni attraverso la guerra.
L’attuale contesto internazionale
Proprio alla luce di questi precedenti storici, la tenuta dell’articolo 5 della carta della Nato è stata una piacevole sorpresa. Il suo contenuto ha rappresentato davvero un deterrente che almeno finora ha impedito che la guerra rientrasse fisicamente nelle nostre case.
Che fare dunque per salvare il principio e il contenuto della disciplina dell’articolo 5, di fronte ad un alleato come gli Stati Uniti che ne sta minacciando la cancellazione?
Innanzitutto, capire l’obiettivo vero di un negoziatore di business come il “Bullo” di Washington: cos’ha in testa Trump per rivisitare le relazioni con l’Unione Europea nel campo della Difesa? Rimettere in discussione l’articolo 5… questo è sicuro! Ma come? Minacciandone la cancellazione ma poi mediando su un piano B? Secondo la NBC News, una delle più autorevoli televisioni americane che cita fonti governative, il Presidente avrebbe discusso con il suo team una soluzione di questo genere: la possibilità di calibrare le regole di ingaggio degli Stati Uniti in un modo tale da favorire i membri della Nato che spendono una determinata percentuale del loro Pil per la Difesa. In altri termini, chi paga di più, può pretendere ed ottenere l’aiuto di Washington. Gli altri no! Di conseguenza gli Stati Uniti potrebbero decidere di non difendere un alleato della Nato sotto attacco se quel paese non ha centrato gli obiettivi di spesa concordati (lo ricordiamo attualmente pretesi al 5% con un’ipotesi prospettica di un tetto fino all’8%). Ovviamente questo piano B è stato subito smentito dalla Casa Bianca che non ha però potuto negare come il tema della revisione del contenuto dell’articolo 5 sia sul tavolo delle trattative. Secondo le indiscrezioni della NBC News, Trump potrebbe anche declinare il nuovo contenuto della norma, dando priorità alle esercitazioni militari con i membri della Nato che spendono la percentuale stabilita dei loro Pil per la Difesa.
Insomma, in ogni caso, noi europei dobbiamo diventare consapevoli di dover badare a noi stessi, in toto o parzialmente, ma dobbiamo prevedere di farlo. E qui si innesca il delicatissimo tema della Difesa nucleare europea. Attualmente esiste un Trattato di non proliferazione nucleare firmato nel 1968 che puntava a limitare ai soli cinque paesi che già possedevano armi nucleari in quella data e cioè Stati Uniti, Unione Sovietica, Cina, Gran Bretagna e Francia, l’uso del nucleare militare. Quel Trattato prevedeva che tali paesi avviassero comunque fin da subito negoziazioni per la riduzione degli arsenali nucleari. In realtà in questi ultimi quarant’anni il numero dei “paesi nucleari”, dotati cioè di ordigni atomici, si è già esteso ad altri paesi. La Corea del Nord, l’India, il Pakistan e Israele si sono già dotati di armi nucleari. Ora c’è il dubbio che l’Iran possa andare in quella direzione e dopo di esso l’Arabia Saudita.
Preso atto che la garanzia americana non può più considerarsi “incondizionata” (come ha detto, a chiare lettere, il prossimo cancelliere tedesco Merz) l’Europa deve emanciparsi dagli Stati Uniti anche con riguardo alla difesa nucleare. E, si badi bene, come ha sottolineato recentemente Giorgio La Malfa non ci si illuda che il deterrente nucleare francese o inglese “possa costituire davvero un deterrente credibile verso una Russia imbaldanzita dal nuovo atteggiamento americano”.
Se l’Europa è rimasta sola, scrive La Malfa: “L’arma nucleare deve essere europea, il che vuol dire affrontare il problema di un governo europeo cui faccia capo il sistema di difesa nucleare”. Un cambiamento drammatico ma necessario. È proprio sul terreno delle armi nucleari che la deterrenza ha un valore determinante e sprigiona tutta la sua potenza contro il rischio di una guerra “Entriamo in una fase nuova ed incerta – conclude il suo ragionamento Giorgio La Malfa – ma se la risposta alle nostre esigenze di europei che arriva da Washington è quella che sembra scaturire dagli atteggiamenti di Trump, dobbiamo renderci conto che la situazione è questa e prepararci ad agire di conseguenza”.
Armiamoci… per la pace
E qui si aprirebbe un tema che non possiamo ovviamente trattare in questa sede ma che approfondiremo prossimamente: se vuoi la pace prepara la guerra, sostiene la corrente di pensiero dei cosiddetti “realisti”. “Per loro – ha scritto recentemente Gustavo Zagrebelsky – la guerra come potenzialità deve valere a dissuadere dalla guerra, come attualità”. I “realisti” si considerano esperti delle cose del mondo e quindi più attendibili degli “idealisti”. Questi ultimi non credono che il flagello della guerra possa sconfiggersi preparandosi alla guerra, con sempre più armi, più risorse, più tecnologie, più persone mobilitate per combattere. Percorrono una via opposta “E come tutti coloro che non accettano di piegarsi alla realtà, non sfuggono all’ingiuria di essere “anime belle”. Zagrebelsky sottolinea che il mezzo che i “realisti” invocano per evitare la guerra e cioè il prepararla, nel corso della storia, alla fine, ha costantemente fallito il suo obiettivo.… “abbiamo fino alla nausea sperimentato la forza della guerra, ma abbiamo mai davvero sperimentato la forza della pace?”
Zagrebelsky completa così il suo ragionamento su questo spinoso e irrisolto tema: “L’Europa che chiamiamo in causa nel momento in cui la storia impone una scelta è una scatola vuota. Può scegliere l’una o l’altra direzione e così smentire o confermare sé stessa, cioè le ragioni per le quali tanti anni fa è stata creata. In entrambi i casi si comprendono e si devono rispettare le difficoltà, le esitazioni le divisioni. Ci aspettano scelte difficili. L’una e l’altra a sbocchi insicuri. I bilanci si faranno solo ex post, se saranno ancora possibili. L’una, però, è la scelta imposta dalla disperazione, l’altra è offerta dalla speranza. L’una è la soluzione più facile dei politici imbelli, l’altra è quella difficile dei politici responsabili. L’una si dimentica delle ragioni fondative dell’Unione, l’altra cerca di preservarle”.
Un ragionamento lucido e chiaro in una situazione complessa e contraddittoria. Personalmente abbiamo dei dubbi su quanto affermato dal professor Zagrebelsky però crediamo sia utile almeno leggere le sue parole e rifletterci sopra a lungo e con grande attenzione.